周如南 | 重建社会：反思公共危机管理中的社会组织参与

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导读

       2020年初，新冠肺炎疫情（COVID-19）在湖北省武汉市爆发，随之蔓延全国，继而全世界将近一百个国家超过10万人确诊新冠肺炎（截至2020年3月9日）。在两个多月的疫情防控过程中，我国在应急管理和突发公共卫生事件防控领域的治理短板不断地暴露出来，社会力量参与疫情防控的状况同样存在混乱现象，缺乏法律制度的保障与法治观念的浸润。这与目前全面推进依法治国战略、推进国家治理体系与治理能力现代化战略的大时代背景格格不入，也难以实现“共建共治共享”的社会治理格局。鉴于此种情势，《中国非营利评论》编辑部邀请了该领域知名中青年专家对新冠肺炎疫情中相关的社会治理命题进行笔谈，笔谈内容涉及应急管理中的政社关系、政府与志愿机制协力、应急志愿服务服务；社会组织参与公共危机管理、灾害与公共危机中的慈善募捐、疫情防控中的基层社区治理；以及疫情防控中的地方社会治理经验等，供大家参考、思考与行动。

本期文章
《重建社会：反思公共危机管理中的
社会组织参与》
本期作者

周如南中山大学传播与设计学院副教授中山大学国家治理研究院研究员
广州市社会创新中心理事长

一、问题的提出

本次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。应对公共危机是国家治理的重要内容，是政府责无旁贷的公共事务，但这并不意味着危机日常管理和紧急应对只是政府的事情。在复杂性和不确定性越来越高的情况下，政府越来越需要和社会进行合作，整合资源，形成多元参与的危机管理体系（聂磊，2010）。网络化治理即为实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在互相依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程（陈振明，2003）。公共危机管理中社会组织力量为何参与，如何参与成为本文讨论的出发点。

二、谁在管理？“中央-地方”框架下的

公共危机应对责任

治理过程中的央地关系张力是政治学经典命题，在本次疫情应对过程中也有所体现。对称性公共关系（卡特里普和森特，1952）是国家治理体系与治理能力现代化的重要依托，而单一制国家央地关系中的非对称性则是国家治理中的一种常态。治理实践中，这种“强中央—弱地方”的国家结构存在一定的信息不对称、资源不对称、权责不对称等问题，以致增加中央与地方之间产生权能不符的风险（方雷，2020）。比较典型的事件，一是关于本次疫情起源、暴发和传播路径的中央与地方不同层级、不同部门之间口径多维和混乱，导致公众接收大量冲突信息并引起负面舆情反应；二是武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布的《关于加强进出武汉市车辆和人员管理的通告》（第17号）宣布武汉解禁4小时后，第18号文声明前系市指挥部下设的交通防控组未经指挥部研究和主要领导同志同意发布的并宣布该通告无效。 
事实上，公共危机管理一般被视为“一个内在的集权性管理情境”（Uriel, et al.，1989）。集权式危机管理体制有助于迅速调动全社会的人力、物力、财力应对危机。分权体制则在提高下级公共部门反映和处理能力的同时，也容易导致危机管理过程中不同部门之间的冲突，从而引起上下级之间、地区之间、部门之间在危机管理权责划分、利益分歧和沟通障碍方面的问题（聂磊，2010）。
本次疫情事件启发我们思考，第一，它更多呈现“中央集权”还是“地方分权”，还是在统治集中下的管理分散（周振超，2012）。第二，本次治理舆论争议更多聚焦在湖北和武汉等地方政府和基层政府。正如很多研究认为的，中国的中央政府享有很高的合法性，地方政府的合法性相对较低。这和美国情况刚好相反（裴宜理，2015）。第三，地方政府之间的治理竞争也应是本次公共危机治理的重要观察维度之一。媒体上呈现的对某些发达省市防疫举措的过度褒扬，如“抄作业浙江”“硬核山东”，其背后蕴含着“为增长而竞争”的地方政绩锦标赛（周黎安，2007）和“县际竞争”（张五常，2012）逻辑。第四，必须看到无论集分，治理权力仍在不同层级和部门的政府间流动，而并未赋权社会（郑永年，2020）。从分权角度而言，不仅要处理好中央和地方关系，还要处理好政府与市场、政府与社会的关系。

三、谁来参与？“国家-社会”框架下的

公共危机管理主体

社会组织为何参与公共危机管理？根植于新自由主义的新公共管理运动提供了福利多元（welfare pluralism）与治理理论视角。
福利多元主义的核心是分权（decentralization）和参与（participation），这两个核心也被视为实现福利多元的具体途径（Johnson,1987）。从分权的层面上来说，在福利领域中央政府的部分职权下放到地方政府，或由社区、社会组织承担，改变以前由政府大包大揽的做法，强调社会福利和服务地方化、社区化。从参与的层面上来说，将政府的福利责任分散到市场、社区和社会组织，使社会力量介入社会服务的提供。总的来说，福利多元主义可以帮助减小政府负担，壮大社会力量，强化家庭角色，使社会培育出自助的精神而非过度依赖政府。
作为分析工具，治理理论则倾向于强调政治过程的复杂性和在国家与社会互动过程中行动者的多元性。代表性观点包括网络治理（network governance）（Rhodes，1996；Stoker，1998）和多中心治理理论（polycentric governance）（Ostrom & Ostrom，1973）。Powell（2005）等将治理分为三种模式，即市场主导、政府主导、社会主导。他们明确指出社会参与已成为政府社会管理职能中的重要成分。宏观意义上，社会组织参与治理本质上是一种国家政治权力的再分配（Aronstein，1979）。

四、如何作为？“结构-行动”视野下的

社会组织参与危机治理

公共危机管理在美国“911”事件后受到全球范围学界关注，2003年“非典”事件后，危机管理研究成为国内研究热点，但相关研究更多关注操作和实务层面，探讨如何建立和完善应对突发事件的管理体制机制。2008年汶川地震后，学界逐渐出现更多社会力量参与公共危机管理的讨论，如薛澜提出，“在服务政府和有限政府的理念下，积极培育社会组织，提高社会自治能力，建立政府应急管理的社会合作机制”（薛澜，2007）。
关于社会组织参与公共危机管理和社会治理的解释性框架主要依托法团主义和第三部门理论，背后仍然是关于“国家与社会”关系的思考。从历史视角看，中国社会组织发展到今天其实又走到了十字路口。如果以1978年以来伴随着经济体制从“计划”向“市场”转型过程中的“社会重建”为线索，当代社会组织发展经历了20世纪90年代自然之友等民间公益组织的兴起、1995年北京世妇会举办带来非政府组织（NGO）概念的流行、2008年汶川地震民间组织协作救援、2016年《慈善法》出台等标志性事件，社会组织参与社会治理也逐渐从官办机构为主、计划管控主导转向法律制度框架逐步完善、社会组织相对快速发展并发挥积极作用。本次疫情应对过程中，中央明确鼓励社会组织在疫情防控中发挥积极作用。我们也看到很多社会组织身影，且不局限于捐赠，而是结合自身优势，通过整合资源，在医疗物资援助、数据统计、基层社区志愿服务等领域有所作为。
但是，社会组织参与公共危机管理路径仍然充满不确定性，本质在于社会未被充分赋权，从而建构更加具有活力的国家与社会关系。具体而言，其面临的主要问题有：一是“官办”社会组织垄断慈善权力和资源，如何减少政府行政干预，增强自身社会属性、非营利性以及相对独立性和资源性问题，本次疫情应对过程中武汉红十字会带来的巨大舆情再次印证官办机构改革的紧迫性；二是“草根”社会组织如何更好处理与政府、市场、资助合作方关系，取得更强合法性同时增强其专业性、可持续性的问题，本次疫情应对过程中，社会组织呈现多元合作形态，一种是点对点式合作，即直接对接志愿行动或捐赠款物到疫情相关社区和机构，一种是横向网络合作，如社会组织抗击新冠肺炎疫情协作网络（CNC-COVID19）；三是国际社会组织如何在疫情蔓延全球化语境下参与中国疫情应对，如我们看到比尔·盖茨发布年度公开信，盖茨基金会将为武汉疫情捐赠1亿美元。
当然，我们还可以从更微观的层面来理解社会组织的行动逻辑，以及这种行动对社会结构的形塑过程。第一，社会组织参与疫情应对体现出怎样的一个参与过程？这个过程背后体现了什么样的行动逻辑？第二，疫情应对活动中的社会组织之间，政府、市场与社会组织之间的合作是如何发生的？是什么使这种合作成为可能？第三，疫情应对活动所体现的社会组织参与和合作是否体现出了可持续性？这种可持续性是否可以超越危机应对而在日常社会治理中进一步发挥其力量？

结语

在中国社会转型语境下，社会组织参与公共危机管理还应置于国际比较视野中进行审视。如果说西方社会组织参与公共危机管理和公共治理的主要任务是回应“政府失灵”和“市场失灵”，其前提是“福利国家”与“自由市场”的存在或过剩。而中国问题也许在于“福利国家还不够，自由市场也不够”（秦晖，2003）。
40多年的改革开放虽然造就了一定规模的财富，但在实际社会层面，仍然面临着巨大的问题亟须处理。过去的全能国家模式导致的庞大的国家权力仍未释放，市场和社会都还处于一种不成熟的情况中。在社会力量被排挤在政治过程之外时，众人就仅仅是被政府和市场管治的对象。也就是说，一个把社会力量排挤在政治之外的组织是没有任何向社会负责的内在机制的（郑永年，2008）。当前最应担心的一个可能是，在疫情防控中运用的“举国体制”不仅被当作应急策略和手段，而且被当作有效的治理方式被“常规化”（孙立平等，2010）。面向未来，仍要呼吁必须通过重建社会，形成政府、市场和社会互相配合的治理结构，这才是讨论社会组织参与公共危机治理的更深刻意义。

参考文献 

陈振明（2003），《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究路径》，北京：中国人民大学出版社。

方雷（2020），《非对称关系下的疫情应对与治理现代化》，《人民论坛（国家治理周刊）》，第5~6期，载“人民论坛网”，http://www.rmlt.com.cn/2020/0217/569250.shtml，最后访问时间：2020年3月3日。林尚立、王华（2006），《创造治理：民间组织与公共服务型政府》，《学术月刊》，第5期，第22~28页。聂磊（2010），《危机管理中的社会组织研究》，北京：知识产权出版社。薛澜（2007），《从更基础的层面推动应急管理——将应急管理体系融入和谐的公共治理框架》，《中国应急管理》，第2期，第17~19页。张五常（2012）：《中国的经济制度》，北京：中信出版社。郑永年(2008)，《跳出“自我击败”的治理模式》，《小康》，第2期，第85页。郑永年（2020），《冠病引发的集权和分权》，《联合早报》2020年2月25日。周黎安（2007），《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，第7期，第36~50页。周振超（2012），《统治集中下的管理分散：对集权与分权之争的一个解答》，《理论探讨》，第3期，第15~19页。裴宜理、苗伟山（2015），《新媒体与网络群体性事件：访哈佛大学燕京学社社长裴宜理教授》，《学术交流》，第3期，第209~213页。  孙立平等（2010），《走向社会重建之路》，《战略与管理》，（9/10合编本）。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000），《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海三联书店。格伦·布鲁姆等(2002),《有效的公共关 系》，明安香译，华夏出版社。Johnson, N.(1987), The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism, Amherst: The University of Massachusetts Press.Rhodes, R.A.W.(1996), “The New Governance: Governing without Government”. Political Studies, XLIV, 652-667.Stoker, G.(1998), “Governance as Theory: Five Propositions”, International Social Science Journal, 50, pp 17-28Uriel, Rosenthal et al.,(eds.)(1989), Coping With Crises：the Management of Disasters，Riots and Terrorism, Springfield: Charles Thomas.Arnstein, S.R.(1979), A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 35(4): 216-224.Powell，W.& Grodal, S(2005), Networks of Innovation, in M.D.Fagerberg & RNelson(eds.), The Oxford Handbook of Innovation, Oxford: Oxford University Press.

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